Сергей Зырянов: «В Челябинске пока не сформировалось местное гражданское сообщество»

Необходимость изменения устройства местного самоуправления в Челябинске продиктована несформированностью «китов», на которых оно основано.

В Челябинске в настоящий момент проходит обсуждение инициативы группы депутатов городской думы о возврате к одноуровневой системе городского управления. Свои мнения по этому поводу высказывают федеральные, региональные и городские парламентарии, общественные деятели, эксперты.
В одном из комментариев прозвучало суждение о том, что районные советы так и не стали для граждан реальным уровнем власти, способным решить их проблемы. Корреспондент Полит74 поговорил с известным челябинским социологом, доктором политических наук Сергеем Зыряновым и узнал у него причины подобного положения вещей, рассмотрев ситуацию в контексте доминирующего в российском обществе типа политической культуры.

 

Два кита местного самоуправления

 

— Давайте начнём с самого феномена политической культуры. Что это такое?

— Общее представление о том, что люди живут в человеческом сообществе благодаря культуре и её ценностями, оно всем известно. Так мы говорим о культуре в общезначимом смысле: о духовной, материальной культуре, точно также можно говорить и политической культуре общества. В середине XX века её начали активно изучать, предложили типологию данного феномена.

Политическая культура – это совокупный показатель политического опыта, уровня политических знаний и чувств, образцов поведения в политике и функционирования деятельности политических субъектов. Политологи Габриэль Алмонд и Сидни Верба выделили три типа политической культуры: первый патриархальный. Второй тип – подданническая политическая культура; третий тип – гражданско-активистский, характеризующийся, активным участием граждан в политическом процессе. Причём, не в качестве объектов, включённых в политическую жизнь, а в качестве субъектов политики, готовых к выражению своего мнения и позиций.

— Какой тип политической культуры более часто встречается среди российских граждан?

— Для России в силу целого ряда исторических причин и обстоятельств свойственен в большей степени подданнический тип. Однако, стоит заметить, что и другие типы политической культуры также представлены в современном российском обществе. Что такое подданнический тип политической культуры? Это пассивное и отстранённое положение индивида по отношению к политической системе. Политическая жизнь сама по себе, индивид живёт, как бы, в своём мире и редко соприкасается с политической системой.

С одной стороны, для носителя подданнического типа политической культуры характерна политическая сознательность, он готов подчиняться власти, её призывам. В свою очередь гражданин ожидает от власти различных благ: материальной поддержки, социальных льгот. С другой стороны, индивид опасается диктата этой власти, лишения его ожидаемых благ. Здесь нужно также отметить патерналистское отношение граждан к государству и доминирующим политическим акторам. Их воспринимают как субъектов, способных решить все проблемы индивида.

Распространённость данного типа политической культуры в российском социуме оценивается специалистами в районе 80-85%, 5-10% приходится на гражданско-активистский и 10-15% на патриархальный. То есть абсолютное большинство российских граждан, по мнению специалистов, живёт ориентируясь на подданнический тип политической культуры.

 — Ложится ли в этот контекст утверждение об том, что созданные в 2014 году в Челябинске районные советы так и не стали для граждан осязаемым уровнем муниципальной власти?

— Я начну с более общих вещей. Местное самоуправление основано на двух китах. Первый, он же главный – гражданская активность людей, которые и составляют местное сообщество. Однако, не всегда бывает так, что местное сообщество сформировалось как гражданское сообщество. В современной России чаще всего получается так, что местное сообщество находится в стадии формирования, а перспективы его зрелости зависят оттого, насколько эффективно будут работать муниципальные институты, обеспечивающие управление муниципалитетом. Институты – это, как раз, второй кит самоуправления. Муниципальные институты должны быть устойчивыми и эффективными.

Сразу скажу, что местное гражданское сообщество, по моим оценкам, и по оценкам экспертов, в крупных городах России, даже миллионниках, ещё не сформировалось. Поэтому первого кита, пока нет. Тоже самое касается и институтов муниципального управления. Раз пока доминирует подданнический тип политической культуры, при котором граждане готовы требовать, но сами делать не готовы, не умеют, не научены, то и не сформировались в полной мере эффективные институты.

Если говорить конкретно о Челябинске, то, начиная с 90-х годов, в столице Южного Урала пять раз менялись условия и способы организации этих институтов. Последнее изменение произошло в 2014 году. Город стал двухуровневым муниципалитетом: первый уровень – это муниципальные районы, они же бывшие городские районы, а второй уровень – это городской округ. Сейчас, видимо, что речь идёт о новом этапе, когда двухуровневая система перейдёт снова к одноуровневой.

Видите, и муниципальные институты так часто корректируются и меняются, что говорить об их устойчивости довольно трудно. Получилась взаимно обуславливающая и разбалансированная система: районные советы были не готовы в полной мере эффективно исполнять свои полномочия, а граждане не были готовы эффективно с ними взаимодействовать. Я хочу подчеркнуть, что муниципальная власть там, где она эффективна предполагает активное участие граждан, их включённость в решении вопросов местного значения. Не только муниципальные органы власти решают эти проблемы, но и граждане соучаствуют вместе с властью, буквально физически соучаствуют в решении этих проблем. У нас это, по всей видимости, только в будущем, когда гражданско-активистский тип политической культуры получит более широкое распространение.

   

Институциональная среда муниципальной власти несовершенна

— Имеет ли место быть ещё одна взаимно обуславливающая система: граждане не воспринимают районных депутатов как людей, способных что-то изменить?

— Мы уже зафиксировали, что пока ещё нет сформировавшихся условий для осуществления эффективного местного самоуправления, а то, что мы под магией слова, идеи понимаем под «местным самоуправлением» почти на сто процентов является административным управлением. Почти таким же, как государственное. Та институциональная среда муниципальной власти, которая есть, она несовершенна. Поэтому понятно желание власти её усовершенствовать. Это несовершенство в первую очередь заключается в отсутствии у муниципальной власти собственной экономической базы.

Даже город Челябинск, имея бюджет на 2023 год более 48 миллиардов рублей, собственных доходов имеет только около 18 миллиардов. Все остальные деньги бюджет мегаполиса получает в качестве так называемых «безвозмездных поступлений» от регионального уровня власти. Когда сформировались в качестве муниципальных образований внутригородские районы, то их совокупные бюджеты в 2014 году составляли только 2,35% от бюджета города. Эта доля на 2014, но и городской бюджет тогда был в районе 24 миллиардов рублей.
Фактически, более 70% финансирования районных муниципалитетов занимают общегосударственные расходы, которые включают в себя содержание аппарата управления: советов депутатов и администраций внутригородских районов. Около 20% средств направляются на благоустройство территорий внутригородских районов. Оставшиеся расходы, предусмотренные для финансирования образования, культуры, физической культуры и спорта, крайне незначительны. Поэтому неудивительно, что муниципальные власти районов и районные депутаты воспринимались населением как представители, которые мало что решают. Такое положение вещей актуально и на сегодняшний день.

— Можно ли сказать, что со стороны вышестоящих уровней власти это некая рационализация расходов бюджета?

— Да, наверное, такая оценка имеет место быть. Но здесь нужно видеть причину: большинство уровней власти, существующих в России, исходят из того, что, чем выше находится этот уровень, тем лучше он понимает, какие существуют проблемы внизу и как их можно решить. И когда мы сравниваем взаимодействие городского округа и муниципальных районов, эта психология срабатывает и здесь.

К тому же, большинство вопросов решались через исполнительную ветвь власти района. И это ещё одна из причин – традиционное преимущественное доминирование исполнительной власти в решении вопросов местного значения в глазах граждан делает районную систему более простой и понятной. Есть глава района, администрация, они и решают возникающие вопросы, а 20 или 25 депутатов районного совета просто довесок к власти. Они мало что могут. Сначала к местным парламентариям обращались, что являлось выражением надежды на активную работу народных избранников. Депутаты попали в жернова бюрократии и пропали там.

— Если вследствие принятия инициативы вернутся прямые выборы в гордуму, поднимет ли это в глазах челябинцев субъектность городских парламентариев?

— Надо сказать, что в городской думе есть ядро депутатов, представители которого работают давно. Они хорошо известны в районах и вполне субъекты как политики. Есть молодое поколение депутатов, которые вошли в состав думы один или два созыва тому назад, поэтому они имеют меньшую известность, их субъектность пока формируется. Увы, среди депутатов есть и балласт. Будет ли? Трудно сказать.
Нужно, чтобы городское гражданское сообщество формировалось, и муниципальная власть помогала этому формированию. А для этого, на мой взгляд, необходима большая автономность муниципальной власти от государственной, тогда повысится степень её эффективности, частота контактов с населением и ответственность перед гражданами. Этой с одной стороны. А другой стороной процесса должна быть систематическая, терпеливая работа государственной муниципальной власти, политических партий, общественных организаций по формированию гражданско-активистской политической культуры.