Павел Орлов: «Челябинский эксперимент в сфере МСУ оказался именно экспериментом»

Эксперт из Челябинского филиала Президентской академии высказался по поводу реформы местного самоуправления.

В Челябинске идёт активное обсуждение инициативы группы депутатов городской Думы о ликвидации двухуровневой модели местного самоуправления. Напомним, что создавалась она в рамках своеобразного эксперимента, участниками которого помимо южноуральской столицы стали также Махачкала и Самара.

Корреспондент Полит74 поговорил с доцентом кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Челябинского филиала РАНХиГС, кандидатом исторических наук Павлом Орловым и узнал у него, что изменится в городе в случае одобрения инициативы.

С чего всё началось

— Давайте начнём с общего. В чём, на ваш взгляд, заключалась цель эксперимента?

— Всё началось с намерения федерального центра поправить местные, преимущественно политические, повестки в той части, которая касалась известных на тот момент противоречий между назначаемыми губернаторами и избираемыми главами муниципальных образований, особенно крупнейших региональных столиц. Как раз в Челябинской области таковая ситуация переживалась достаточно «остро». И в дополнение к институту сити-менеджеров – то есть наряду с отказами от прямых выборов муниципальных глав – были определены также и пути консолидации представительства. Что и было исполнено через «раздачу» статусов муниципалитетов городским районам, согласно одной из статей 131-го федерального закона.

Однако, раз на такой, как было сказано, эксперимент «повелись» только в двух областях: Челябинской и Самарской, и одной республике — Дагестан, получается, что в тираж он все-таки не вышел. По многим показателям мы видим, что эксперимент оказался именно экспериментом, сейчас он у нас сворачивается, в первую очередь потому, что центр решил перезагрузить всю систему местного самоуправления. Тем не менее, формально именно Челябинск тогда первенствовал, и уже осенью 2014 года у нас благополучно прошли выборы 170 депутатов семи районных Советов, в свою очередь делегировавших в думу города 49 парламентариев.

На старте реформы Президент России заявил в послании Федеральному собранию РФ: «Местная власть должна быть устроена так, чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до нее рукой». В мае 2014 года Владимир Путин повторил свою мысль на заседании Совета при президенте по развитию местного самоуправления: «В крупных населённых пунктах она до сих пор не отвечала смыслу этого уровня власти, жители зачастую даже своих депутатов в муниципальном совете в лицо не знали, а муниципальный уровень власти — это всё‑таки тот, который является самым близким гражданам, и до него — я уже много раз об этом говорил, да, собственно, на экспертном уровне это постоянно звучит, — до него граждане должны, что называется, в прямом смысле слова «рукой дотянуться». Местная власть должна быть устроена так, чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до нее рукой».

— А почему понадобилось именно сейчас сворачивать этот эксперимент, а не, допустим, просто дождаться изменений от федерального законодателя?

— На протяжении больше чем двух десятков лет принципы организации законодательной (представительной) и исполнительной власти российских субъектов в стране определял 184-й федеральный закон. Во исполнение одобренной в ходе общероссийского голосования конституционной поправки, с принятием в декабре 2021 года 414-го федерального закона за авторством Андрея Клишаса и Павла Крашенинникова, единая система публичной власти проникла до регионального, субъектового уровня.

Буквально тогда же был предпринят следующий шаг, просто-напросто лишь реализующий новую норму 132-й статьи Конституции о том, что в единую систему публичной власти входят и органы местного самоуправления. Законопроект об этом, вносившийся теми же двумя законотворцами в конце того же 2021 года, на сегодняшний момент продвинулся лишь до второго чтения. Однако ещё в 2019 году в отношении 131-го федерального закона был запущен так называемый «переходный период», временной границей которого назначено 1 января 2025 года. То есть в этом контексте именно этот год указан как ориентир. То есть идея такая, что это конечная станция, уже всё готово.

Так что челябинские думцы в данном смысле просто ориентируются на уже озвученную федеральным центром установку — в грядущем разнообразии видов муниципальных образований будет можно существовать только округам: городским и муниципальным и внутригородским территориям городов федерального значения.  

И коль скоро именно Челябинск в июне 2014 года первым в России преобразовался в городской округ с внутригородским делением, ему первому, прежде Махачкалы и Самары, пристало, видимо, и возвращаться к старой модели. Однако, стоит отметить, что в Махачкале о сворачивании говорили в 2020 году, причём там была поразительная ситуация, когда председатель республиканского парламента расходился во мнении с главой одного из районов. В Самаре же, по-моему, весной было принято принципиальное решение о «сворачивании» реформы, по крайней мере, оно было оговорено.

О последствиях

— В этом контексте, к каким последствиям приведёт реформа?

— Для понимания последствий «отмены», наверное, будет правильным в двух словах охарактеризовать достигнутое положение вещей.

Несомненно, что (пока) актуальная двухуровневая система управления городом вызвала определённый деятельный интерес челябинцев к вопросам местного значения внутригородских районов. Потому, например, что в составы районных советов вошли люди из самых разных сфер жизни и с разным профессиональным опытом, подчас понимающие темы родных районов настолько буквально, чтобы даже оценивать на «неудовлетворительно» деятельность своего главы. И еще потому, что сложились в целом благоприятные условия для развития ТОСов и иных форм «участия населения в осуществлении местного самоуправления».

Как бы то ни было, потенциал провозглашенной когда-то у нас «децентрализации» городской власти признать полностью раскрытым сейчас вряд ли возможно, учитывая еще и более скромные средние размеры бюджетов челябинских районов в сравнении не только с цифрами Самары, но даже и Махачкалы.

По-хорошему, те решения и действия следовало продолжать. Однако необходимо держать в поле зрения и то, что достаточная часть граждан инертна, и это понятно, ведь мы все в той или иной степени инертны. Возьмём тему капитального ремонта. Она всколыхнула общественность? Нет! Лишь исключительное меньшинство граждан решилось на прямое управление домом. Спросите у людей: «Кто ваш депутат?» Кого-то с федерального уровня, наверное, вспомнят, а вот у местных, к сожалению, большие проблемы с узнаваемостью. Получилась взаимно обуславливающая система: у районных депутатов нет возможности что-либо преобразовать, они не могут преобразовать, поэтому о них мало кто знает.

Власть шаговой доступности должна быть, но город, тем более миллионник не может жить в условиях, когда продвинутый, осведомлённый, включённый в информационное пространство гражданин, по сути, может выбрать только районного депутата. В мегаполисе это, конечно, болезненно воспринимается. Альтернативы, сомнения, протесты, если их не канализировать, они рано или поздно прорываются в совершенно других областях.

— А есть ли хоть какие-то плюсы, которые граждане получат при упразднении реформы?

— Любое упрощение сложных конструкций – это плюс с точки зрения восприятия того, как человек ощущает власть, её образ, производимые ей услуги порядка и

безопасности. С другой стороны, политическая активность как иногда говорят является «выпуском пара», и в этом смысле количество направлений этого «выпуска» сокращается. Остаётся надеяться, что выборная городская дума даст шанс для некоторого рода оппозиции. Не в смысле лозунгов, криков и тому подобное, а в смысле хотя бы простой артикуляции другого подхода, другого мнения.

В случае введения системы одномандатных округов при выборах в гордуму у граждан появится ещё рычаг отзыва депутата. Хоть он, в некотором смысле, больше формальный, но по крайней мере этот рычаг прописан и этот рычаг будет. А вот в сфере глав районов произойдёт смена подотчётности, они станут в контексте отзыва недоступны для горожан. Данный факт обусловит то, что отечественное местное самоуправление из «формы прямого осуществления народом своей власти» безоговорочно станет «областью совместного ведения», с одной стороны – федеральных государственных органов, с другой – высших должностных лиц и исполнительных органов российских субъектов.