Анатолий Лукин: Жёсткий контроль за главами муниципалитетов пойдёт на пользу

Челябинский эксперт рассказал о возможных изменениях вследствие принятия нового закона.

В Государственной Думе в первом чтении был одобрен законопроект, который, в частности позволит главам регионов отправлять в отставку глав муниципальных образований. В качестве условий для отставки законопроектом устанавливается выговор и неустранение его причин в течение месяца. Корреспондент Полит74 поговорил с Анатолием Лукиным, кандидатом культурологии, доцентом кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Челябинского филиала РАНХиГС и узнал у него, что в связи с возможным принятием закона изменится во взаимоотношениях глав субъектов и глав муниципалитетов.

Действующий закон

— Как сейчас выстраиваются отношения в части ответственности между главами регионов и главами муниципалитетов?

— Вопрос этот неоднозначный. У того закона, о котором мы говорим, как и любого начинания, есть положительные и отрицательные стороны. В принципе, и сейчас глава субъекта Российской Федерации, когда приезжает в муниципалитет и видит, что его глава не справляется со своими обязанностями, может обратиться в представительный орган муниципального образования и инициировать его отставку. В этом случае он должен апеллировать к этим людям и убеждать их в необходимости снятия с поста главы администрации.

Но дело вот в чём. Подоплёку можно поискать ещё и в другом. Мы приняли поправки к Конституции, согласно которым, мы собрались выстроить единую систему публичной власти. И хотя органы местного самоуправления не входят в структуру государственной власти, но, согласно, новому законопроекту, глава муниципального образования будет занимать и муниципальную, и государственную должность. Такого прецедента ещё не было у нас.

Зачем менять

— В чём тогда причина этих изменений?

— Думаю, что причину можно и нужно искать в том факте, что наши муниципалитеты не имеют финансовой самостоятельности. Они сплошь дотационные. Дотации, субвенции, субсидии, направляемые в муниципалитет, откуда они приходят? Из бюджета субъекта Российской Федерации. Порой, до 70% бюджета муниципального образования составляют поступления из регионального бюджета.

А если регион выделяет средства, то он, и это естественно, должен позаботиться о том, чтобы они были эффективно потрачены. Руководитель должен контролировать того, кому он поручил решение важных для людей вопросов, выделяя под это соответствующие ресурсы. Эта вертикаль, если судить по комментариям авторов законопроекта, направлена на то, чтобы повысить ответственность глав администраций муниципальных образований за качество жизни населения.

Сейчас они, по формальному признаку, ответственны перед местным населением. У нас в нормативно-правовых актах даже есть пункты, по которым местное население, теоретически, может проголосовать за отзыв главы муниципалитета. Только я не припомню такого прецедента ни в Челябинской области, ни в России. Это формальность, которой люди не пользуются и понятно почему. Это труднореализуемое положение, которое связано с большой волокитой.

О существующих рисках

— У законопроекта есть и критики, которые отмечают, что норма может стать инструментом расправы со стороны губернаторов с неугодными главами муниципалитетов. Насколько оправданы такие опасения?

— Я не вижу опасности того, что главы муниципалитетов будут абсолютно беззащитными. Во-первых, губернатор сначала должен будет вынести предостережение, может объявить ещё и выговор, в котором должны найти своё отражение конкретные примеры провалов в работе главы муниципалитета. Во-вторых, будет дан месячный срок на устранение этих недостатков. И только когда глава муниципалитета не исправит положение дел, то только тогда становится возможным отправить его в отставку.

Так позвольте, если будет письменное обоснование, в котором будут указаны конкретные факты, примеры, указывающие на упущения в работе чиновника, с которыми он не согласен, то этот же повод главе администрации обратиться в суд и в судебном порядке восстановиться в должности. Если это было просто сведение счётов и наказание не имело оснований. На мой взгляд та критика, на которую вы указываете, она имеет больше эмоциональный характер.

Когда раздаются голоса, утверждающие, что это покушение на саму природу местного самоуправления, то позвольте, существуют разные модели МСУ. Есть, например, англосаксонская, по которой местные жители даже судей и шерифов выбирают, например, в США. А есть, например, французская с более жёсткой вертикалью власти. И мы, на мой взгляд, сейчас делаем шаги в построении именно системы похожей на французскую. Никто же не обвиняет французов в ограничении права населения на местное самоуправление. Кстати, возможно, до 2024 года этот законопроект окончательно не будет принят. Уже выдвинуты сотни поправок к его второму чтению в Государственной Думе. Не похоже, что принятие закона будет форсироваться. Тут нужно действовать по поговорке «Семь раз отмерь – один раз отрежь».

Если реализовывать в России англосаксонскую модель местного самоуправления, то необходимо обеспечивать финансовую самостоятельность муниципалитетов. В сложившихся условиях я не думаю, что это осуществимо.

Ещё один момент, новая норма, скорее всего поможет повысить качество кадрового обеспечения муниципальной службы. Если мы увеличиваем спрос с губернаторов, то логично увеличить его и с глав местных администраций. Нужно дать губернаторам возможность эффективно спрашивать с глав муниципальных образований и местных администраций за недочёты в их работе.

При этом же нужно подчеркнуть, что все инструменты контроля за деятельностью главы муниципального образования или администрации со стороны местного населения остаются, их никто не отменяет. По-прежнему остаются, например, публичные слушания, обязательность отчётов о своей деятельности, обращения граждан и всё, что предусматривается Федеральным законом № 131 «Об основах местного самоуправления».

— То есть это просто наделение губернатора дополнительным инструментом контроля?

— Просто дополнительный момент, да. Всё остальное остаётся. И представительный орган власти тоже может отрешить главу муниципалитета от должности при условиях, оговорённых в законе. Этот механизм никто не собирается отменять.

Я не вижу большой беды в том, что у глав регионов появится такой механизм. Если регион выделяет муниципалитетам средства на решение конкретных проблем и задач, то глава администрации теперь не будет сомневаться в том, что за всё это ему придётся жёстко отчитаться. Появится чёткое понимание, что, если средства потрачены неэффективно, то ему вынесут предостережение, дадут месяц на исправление ситуации, а если он не справится, то его не будет на этом посту.

Это мы рассмотрели идеальный вариант развития ситуации. Но везде есть люди со своими недостатками. Тогда нужно дополнительно увеличивать степень общественного контроля. В крайнем случае, глава муниципального образования, которого необоснованно отстраняют от должности, может апеллировать к средствам массовой информации, к общественному мнению. Допустим, глава региона убрал трудолюбивого человека, который много хорошего сделал для местного населения. Пусть тогда такой глава муниципалитета защищает своё доброе имя в СМИ, через институты гражданского общества. А ведь губернатору потом идти на выборы. Проголосуют ли после такого факта за него? Нужно ли главе региона терять голоса целого муниципалитета, терять легитимность своей власти? Помимо СМИ необходимо развивать и другие формы общественного контроля в этом контексте.

Отмечу, что главный интерес во всём этом населения — это более качественное решение вопросов местного значения. Глава местной администрации должен быть прежде всего хорошим хозяйственником, а не политиком-популистом. Более жёсткий контроль за его деятельностью всем пойдёт только на пользу.