Мэрские страсти
В скором времени общих черт у региональных столиц с Москвой будет на одну больше, допускает Дмитрий ВЯТКИН, заместитель председателя законодательного собрания Челябинской области. Речь идет о переустройстве местной власти. И главное, как считает депутат, – не в том, что выборы мэров, возможно, будут отменены, а в том, кто будет нести ответственность за «городские дела».
- С Москвой столицы регионов сравнятся, к сожалению, не по темпам развития, не по доходам бюджета и не по уровню жизни. Всего лишь по устройству местной власти.
Очередной муниципальный «передел» произойдет, если будут приняты поправки в 131-ый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления». Поправки, предложенные депутатами госдумы Мокрым, Жидких, Огоньковым и Сарычевым, касаются изменения порядка осуществления местного самоуправления в административных центрах и столицах субъектов Российской Федерации.
В чем их суть? Областными и республиканскими законами возможно будет «раздробить» региональные столицы на отдельные районы-муниципалитеты, в которых сохранятся внешние атрибуты местного самоуправления: выборы глав и депутатов, свои бюджеты, особенный перечень вопросов местного значения. Но часть функций местной власти в региональных столицах перейдет в ведение государственных органов регионального уровня.
Главный аргумент в пользу предлагаемых изменений – создание условий для функционирования региональных органов государственной власти и территориальных подразделений федеральных структур, а также традиционно размещаемых в административных центрах ВУЗов, медицинских, культурных, научных и иных социальных объектов федерального и регионального значения. А местное самоуправление предлагается сохранить на уровне внутригородских районов. Вместо одного мэра в мегаполисе, ответственного за все, появятся несколько глав, каждый из которых будет отвечать за одну – «свою» территорию.
Внешне все понятно и просто. Однако вопросов в связи с этой инициативой возникает больше, чем существует ответов. Если рассматривать в качестве примера нашу область, то следует признать, что Челябинск получает львиную долю денег на строительство дорог и социальных объектов, конечно же, из областного бюджета. И предлагаемая инициатива всего лишь узаконивает реальное положение дел: стратегические вопросы развития мегаполиса передаются на уровень государства, остальные (видимо, менее существенные) - на уровень местных властей.
Но подготовка к отопительному сезону, а живем мы не в жаркой Бразилии, - разве это не стратегический вопрос, касающийся фактического выживания людей при сорокоградусных морозах? Город – это единый организм. И если, к примеру, котельная Советского района отапливает дома в Центральном – кто и как будет отвечать за то, чтобы сбоев (тьфу, тьфу, тьфу) зимой не было, а последствия аварий вовремя устранялись? «Государственный» градоначальник? Или каждый «маленький мэр» в отдельности?
Как ни странно, вышеописанный законопроект уже наделили громким эпитетом: «об отмене выборов мэров». Но суть законопроекта – не только и не столько в отмене выборов градоначальников, а в том, как распределить ответственность хотя бы в больших городах, включив руководителей в систему госвласти по аналогии с городами федерального значения: Питером и Москвой.
Возникает вопрос: чем тогда Челябинск отличается от того же Магнитогорска, Миасса и Златоуста, в которых тоже есть районное деление, и многие важные объекты строятся за счет бюджета области?
А как быть с сельскими территориями, которые фактически повторяют тот же путь? Глава района, конечно же, несет груз ответственности за происходящее в своей территории. Но при существующем распределении вопросов местного значения, установленном пресловутым 131-ым законом, ЖКХ, например, – это вопрос муниципальной власти в поселениях, а главы поселений теоретически не подотчетны ни главе района, ни, тем более, органам исполнительной власти в регионе. Но лишь теоретически не подотчетны. На деле же, финансовая зависимость муниципалитетов от вышестоящих бюджетов сводит на нет декларируемую независимость местной власти. Более того, смею утверждать, что в тех регионах, где главы муниципалитетов, будучи включенными в «вертикаль власти», не оспаривают первенства глав «вышестоящих» муниципалитетов, и соответственно - региональных губернаторов или президентов - там система управления действует наиболее эффективно.
Позволю себе высказать крамольную мысль о том, что лучшей альтернативой муниципальной реформы, проводимой в настоящее время, был бы определенный возврат к опыту построения власти на местах до 1993 года. Да, да! Тогда это были Советы народных депутатов, упраздненные тринадцать лет назад после расстрела Белого дома. Кстати, в советской конституции 1977 года Советы народных депутатов на местах назывались органами, входящими в систему местного самоуправления.
Октябрьская революция 1993 года (а это была именно революция против остатков коммунистического режима), произошедшая в Москве и прокатившаяся по всей стране, позволила удержаться у власти тем, кто выступал против «красной реставрации». Но это была всего лишь политика. А что реформа государственных институтов в 1993 году дала миллионам обнищавших сограждан? Ничего, кроме растерянности, унижения и разочарования. Я хорошо помню недоумение местных руководителей, в одночасье ставших «независимыми» от государственной власти. «Как так, мы теперь никому не подчиняемся, не подотчетны?», - вопрошали многие. Потом наступило тяжелое прозрение от осознания того, что на пути «в светлое демократическое будущее» содержать вышестоящая власть никого не собиралась. На местах остались лишь обязанности, а возможностей никаких.
С тех пор прошло более десяти лет, но местное самоуправление и теперь находится в состоянии постоянных «реконструкции и ремонта». Подавляющему числу муниципалитетов катастрофически не хватает собственных средств не то что на развитие, даже на удовлетворение тех насущных потребностей и выполнение тех обязанностей, которые каждый раз «навешиваются» на шею местной власти.
Что более всего смущает сегодня? То, что в существующем федеральном законодательстве вся власть подчеркнуто разделена на местную и государственную, федеральную и региональную. Хотя на деле, стоящие перед властью цели (экономический рост, благосостояние граждан, безопасность) являются общими. Только достижение этих общих целей осуществляется различными уровнями власти через решение отдельных вопросов и задач, строго определенных для каждого уровня.
Более того, у меня создается впечатление, что разобщенность различных уровней власти усиленно культивируется в сознании наших сограждан, в том числе – и через средства массовой информации (да простят меня господа журналисты), искусственно создаются «камни преткновения» и конфликты интересов.
Фактически же, ответственность за состояние дел в любом регионе лежит на высшем должностном лице – президенте республики или губернаторе области. Но бремя этой ответственности невозможно тащить в одиночку. Местные органы власти и руководители тоже обязаны «тянуть лямку». Однако искусственное разделение уровней власти, принцип «невмешательства» иногда понимаются столь широко и вольно, что диву даешься. Мы все время только и слышим о мнимом, существующем лишь на бумаге, «невмешательстве» государства в дела местного самоуправления, об «отделении» местного самоуправления от государства. Позвольте, но страна-то одна! И наши сограждане вправе привлечь в союзники вышестоящий уровень власти в тех случаях, когда местные руководители не справляются со своими обязанностями. Следовательно, рычаги государственного воздействия на местный уровень власти необходимы. Причем речь может идти вовсе не о прямом назначении всех и вся. Но, возможно, о построении такой модели, при которой действует система административного контроля. Кстати, Европейская Хартия местного самоуправления не только предусматривает возможность наличия системы административного контроля над деятельностью органов местного самоуправления, но и предусматривает так называемый контроль «над целесообразностью»!
Конечно, незыблемость конституционных норм является именно той гарантией, которая не позволяет «перекраивать» страну в зависимости от сиюминутной политической ситуации, заставляет всех участников политического процесса действовать в рамках установленных раз и навсегда правил. Но буквальное понимание и безоговорочное принятие таких документов как Европейская Хартия местного самоуправления, в 2 статье которой, между прочим, сказано, что «принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства» не всегда идет нам на пользу. Местное самоуправление в старушке Европе создавалось веками и «снизу». В России же местное самоуправление, в европейском его понимании, было введено сразу и «сверху». Смешно было бы ожидать, что за десять лет все «устаканится». Однако реформы реформами, а об ответственности и дисциплине забывать нельзя. Я думаю, что если не пересмотр, то переосмысление (или новое прочтение) действующих конституционных и международных норм нам необходимо.
Попытки же кроить законодательство, стараясь уложиться в рамки действующей Конституции, иногда вызывают, мягко говоря, недоумение.