18 июля 2024, Автор: Матвей Зайковский

Повысилась ли роль губернаторов после перестановок в федеральном правительстве

Ответ дали челябинские политологи.

Нынешний поствыборный период отметился массовым переходом глав регионов на работу в федеральные структуры. Сразу четыре губернатора заняли министерские посты: Роман Старовойт (минтранс), Михаил Дегтярёв (минспорта), Сергей Цивилёв (минэнерго) и Антон Алиханов (минпром), а Алексей Дюмин (Тульская область) занял высокопоставленную должность в администрации президента и пост секретаря Госсовета.

Ещё один крупный политик, имеющий опыт работы в качестве главы региона стал новым секретарём генсовета «Единой России». Речь идёт о полномочном представителе президента в УрФО Владимире Якушеве.

Корреспондент Полит74 решил узнать, станет ли «призыв» губернаторов в федеральные структуры тенденцией и приведёт ли это к росту субъектности глав регионов, пообщавшись с Сергеем Зыряновым, доктором политических наук и Дарьей Богдановой, заведующей лабораторией прикладной политологии и социологии Челябинского филиала Президентской академии.

Для удобства восприятия, учитывая единую позицию экспертов на интересующие нас вопросы, мы объединили высказывания собеседников.

«Три призыва»

 – Был ли в истории РФ до этого такой массовый переход членов губернаторского корпуса в федеральные органы? Если да, то с чем он связан?

– Для понимания причин, порождающих ключевые тренды продвижения представителей региональной элиты в состав федеральной, для начала стоит разграничить понятия федеральной и региональной элиты. Говоря о федеральной, мы имеем в виду группу персон, являющуюся ключевым субъектом политического влияния на все сферы жизни российского общества. Под российской региональной элитой мы понимаем некое локальное территориальное сообщество, относительно немногочисленную группу, состоящую из персон и малых групп, которые, благодаря своему положению в институтах власти и разнообразным ресурсам способны влиять на социально-экономические и политические процессы в данном регионе.

Одним из имманентных процессов, свойственных элитам, является обновление их состава. В новейшей российской истории можно выделить три этапа, для каждого из которых свойственен особенный восходящий трек карьерной траектории части региональной элиты из числа глав субъектов Российской Федерации в состав Правительства страны. Первый этап – опытно-экспериментальный, со второй половины 90-х годов и до окончания первого десятилетия XXI века. На этом этапе только три губернатора получили путёвку в Правительство РФ. Второй этап – с 2010 года по 2024 год. Этап постоянной подпитки губернаторскими кадрами Правительства РФ. За этот период в состав высшего органа было призвано 9 губернаторов.

И третий этап, начавшийся с мая 2024 года. В чём его особенность? Первая – не единичные, а групповой призыв. Среди них Антон Алиханов возглавлял Калининградскую область, Сергей Цивилёв возглавлял Кемеровскую, Михаил Дегтярёв губернатор Хабаровского края, и Роман Старовойт губернатор Курской области. Ну и, образно говоря, «вишенка на торте», назначение Алексея Дюмина на ответственную должность в Администрацию Президента.

Вторая особенность третьего этапа – это кумулятивный эффект, позволивший сформировать губернаторский кластер в Правительстве РФ. Четыре новых министра стали Президентским кадровым отрядом, дополнившим уже работающих в составе Правительства экс-губернаторов: Александра Козлова и Максима Решетникова. Получается, что из пяти впервые назначенных министров 4 до этого работали губернаторами. Из 21 министра правительства шестеро – представители губернаторского корпуса, не включая в это число вице-премьеров.

То есть практика кадровой ротации губернаторов как плановое политическое решение проходит регулярно, однако последний кейс с переходом сразу пяти губернаторов в федеральные структуры стал заметным из-за своей массовости.

Именно поэтому стоит говорить о том, что на современном этапе рекрутирование становится всё более системным, а не ситуативным, как ранее. В настоящее время мы подошли к моменту, когда губернаторская должность становится трамплином для дальнейшей карьеры на федеральном уровне и это демонстрируется в публичном политическом пространстве.

 – С чем можно связать нынешнюю такую многочисленную ротацию? Почему понадобилось столь масштабное привлечение глав регионов к деятельности на уровне федерации?

– В современной России устоялись и регулярно действуют три кадрово-политических цикла: во-первых, выборы Президента РФ и следующая за ними ротация Правительства; во-вторых, выборы депутатов Государственной Думы; в-третьих, выборы руководителей исполнительной и представительной власти субъектов федерации. Они могут не совпадать хронологически, но главное, что характерно для этих политических циклов, заметное обновление после каждого из них политической и административной элиты всех уровней страны. В этом году частично совпали первый и третий политические циклы. В рамках первого цикла сразу пять губернаторов были призваны к работе в федеральные структуры.

Их переход рассматривается как явный признак роста в карьере. Все новые повышенные во властном статусе встроены в российскую элитную конструкцию, занимают высокие позиции в различных рейтингах, имеют поддержку сильных финансово-промышленных групп.

Однако для губернаторского корпуса это не столь уж масштабная ротация, это всего лишь 5,6% от численности губернаторского корпуса. Но даже эта подвижка имеет большое символическое и политическое значение для жизни России. Во-первых, это сигнал надежды на возможность «светлого пути» наверх для многих действующих губернаторов. Во-вторых, это сигнал на правильный вектор политической карьеры политикам второго, третьего ряда в федеральных структурах, призываемых в регионы на должности их руководителей. В-третьих, это стимул для группы политиков, которые будут в сентябре этого года участвовать в прямых выборах губернаторов в 21-ом субъекте федерации. В-четвёртых, это часть кадровой донастройки системы власти на старте нового президентского срока Владимира Путина.

И в этой ситуации стоит обратить внимание не только на количество губернаторов, получивших должности в федеральном правительстве, но и на специфику самих регионов. Это, как правило, стратегически важные территории, руководители которых не только не допустили дестабилизации социально-политической ситуации в них, но и смогли обеспечить рост, то есть продемонстрировать качества, необходимые для руководителей нового времени. Рассматривая специфику регионов, стоит вспомнить и о том, что преемниками получивших новые должности губернаторов в трех случаях из пяти стали их заместители, что лишь подчёркивает стратегическую линию на то, что менять региональное руководство федеральная власть намерена аккуратно.

И ещё один момент, который явно «в духе времени»: двое из пяти назначенцев вместо ушедших на повышение – выпускники «школы губернаторов», программы развития кадрового управленческого резерва в ВШГУ (РАНХиГС), курируемой внутриполитическим блоком Администрации Президента.

Ротации связаны и с тем, что для современного состояния политической системы характерно заметное усиление требований к губернаторам, что связано с ростом самостоятельности регионов, сложной международной ситуацией, фрагментацией мировых торговых связей и общим социально-политическим контекстом и фоном в стране. Это требует и формирует новый тип управленца, который, выполнив требования, переходит на новый карьерный уровень, наращивает степень политической субъектности.

При назначениях губернаторов на должности в федеральных структурах есть несколько обязательно учитываемых обстоятельств и факторов. Это уровень консолидации элит в регионе, управляемость региона, электоральные показатели в регионе, социально-экономическое развитие территории. Причем, в разные периоды значимыми становятся разные факторы.

Значимость губернаторов повысилась

– Можно ли сказать (учитывая опыт Госсовета и других органов), что увеличение роли губернаторского корпуса на федеральном уровне становится тенденцией?

– Безусловно, губернаторский корпус в России стал, как выражаются элитологи, одним из бассейнов, в котором формируется важный кадровый резерв высшего слоя федеральной элиты. Потребность в эффективных управленцах такого уровня в России была всегда, а сегодня, в условиях санкционного давления и проведения СВО, стала ощущаться ещё более остро. Причины в изменении динамики социально-экономических и политических процессов, стали заметно ускоряться. Зачастую они приобретают турбулентный характер. Успешнее действовать в подобной обстановке может политик-администратор, умеющий и способный принимать в рамках полномочий самостоятельные решения, а не перегружать вышестоящие этажи управления вопросами и ожиданием рекомендаций или одобрения сверху.

Как отмечает исследователь российских региональных элит А. Флягин в работе «Посткарьера российских губернаторов 1991-2020: основные траектории»: «губернаторская власть занимает промежуточное звено между локальными сообществами и центральными властями. Такое положение предоставляет определённый объём ресурсов, в распределении которых так или иначе губернаторы принимают непосредственное участие. Плюс ко всему они так или иначе имеют подчинённое положение, по отношению к центральным властям, и вынуждены исполнять запросы, поступающие сверху, но при этом имеют возможность двусторонней коммуникации с центральными органами власти. Таким образом, губернаторы предстают как главные представители аккумулированных интересов подконтрольного им региона, так и проводники воли центральных властей на местах».

Но чем занимается губернатор? Его удел – это повседневные реальные дела по улучшению условий жизни жителей региона или устранению разного рода аварий, сбоев в системе управления регионом и муниципалитетами. Он, с одной стороны, ежедневно принимает значимые для людей решения, с другой стороны, управляет регионом, то есть формулирует средне и долгосрочные цели развития территории и обеспечивает их достижение. К тому же глава субъекта федерации обязан постоянно следить за настроениями людей, они ведь его избиратели, совершать поездки в муниципалитеты, поддерживать рейтинг доверия к себе. Всё это и есть политическое управление. Кроме того, российская политическая система управления весьма специфична. Губернатор должен ежедневно выбирать между Сциллой демонстрации своих политических амбиций и Харибдой изображения фигуры послушания и исполнительности, так как политическое руководство страной осуществляется с высших уровней федерального центра.

Вся эта диалектическая, противоречивая практика политического управления регионом и позволяет сформироваться губернатору как политическому субъекту, знающему свое место в политической системе, с одной стороны, и, с другой стороны, выработать у себя навыки и умения проявлять уместную инициативу, принимать самостоятельные решения и быть готовым нести ответственность за них. Мы полагаем, что наличие этих качеств и позволяет относить глав регионов к региональным политикам новой волны. В её составе, во-первых, бывшие федеральные чиновники, во-вторых, люди, прошедшие обучение в «Школе губернаторов» или победители конкурса «Лидеры России», в-третьих, они должны быть (уметь) встроены в неформальную элитную конструкцию и пользоваться лоббистскими возможностями крупных федеральных групп интересов, финансово-промышленных групп.

- Если опускаться на уровень самих субъектов, то насколько реалистично внедрение таких практик на уровне субъектов, учитывая, например, недавний кейс с Андреем Фалейчиком в Челябинской области?

– На этот вопрос можно дать утвердительный ответ – главы муниципалитетов были, есть и будут «скамейкой запасных» при формировании управленческо-административного корпуса региона, но не единственной и не самой массовой. Пример с Андреем Фалейчиком уже можно подтвердить решением Алексея Текслера включить в состав кандидатов в сенаторы трёх глав муниципальных образований – Наталью Котову, Сергея Бердникова и Михаила Молчана.

Ещё один пример – Владимир Путин предложил возглавить ХМАО после ухода в отставку с поста губернатора Натальи Комаровой главе Тюмени – Руслану Кухаруку. О значимости муниципальной «скамейки запасных» свидетельствует и трансформация кадровой работы с главами муниципальных образований. Появляются новые практики и форматы подготовки и обучения руководителей муниципалитетов. Как известно, вслед за «Школой губернаторов» появилась «Школа мэров», а в настоящее время на базе филиала РАНХиГС в регионе реализуется проект «Муниципальная управленческая команда».